近年来，随着政府购买社会服务制度与实践的推进，项目化、契约化、社会化成为重构当前政府与社会关系的重要机制。在此过程中，第三方评估机制逐渐受到关注，并援引到现有的社会服务项目实践之中。2014 年8 月27 日，国务院李克强总理主持召开常务会议，并强调：“要用第三方评估促进政府管理方式改革创新”“有关部门要逐步尝试，将更多社会化专业力量引入第三方评估，进一步加强对政策落实的监督、推动，不断提高政府的公信力”。这表明：政府购买社会服务作为政府管理体制改革的重要内容，通过引入独立第三方专业评估机制，有助于加快政府职能转移进程，有助于推动社会力量不断发育成长，有助于实现政社分开与团结机制下公共资源对社会需求的有效回应。

问题提出与理论视角

随着中央和各地政府购买社会服务的纵深推进，第三方评估主体逐渐成长起来，成为对社会服务项目进行监督、评估和促进的重要力量，其最为典型的是“以评促建”的属性。然而，深入地看，第三方评估能否真正按照上述预期的作用和功能加以运转呢？笔者近几年在对S 市公益服务项目的第三方评估实践中发现一些有趣的现象。例如，针对同一个机构所做的前后相继的服务项目，在第一年评估时就对项目实施过程中存在的问题和不足进行了反馈，包括评估现场的反馈以及评估报告的反馈。然而，令人沮丧的是，这些同样的问题却会原模原样地重复出现在往后年度的项目之中。这不得不引起我们的好奇之心：为什么持续性的评估却没有促进项目的优化和服务的优质？还有更为突出的例子，即前后开展了五六年的公益服务项目，在近来的评估中出现了部分项目被终止的现象，即在中期过程评估时因发现一些机构开展的项目存在与合同严重背离的情形而被迫叫停。这个例子让我们反思，为什么开展了几年的公益服务项目会出现“越做越差”的现象？从评估的角度来看，为什么之前的评估未出现中途叫停而最近一年却出现了这种令人费解的现象？

在笔者看来，上述现象可以视为公益服务项目第三方评估的“内卷化”或者“失灵”的表现，即虽然政府在公益服务项目实践中引入了第三方评估机制，但是这种做法并未换来公益组织能力的提升以及公益服务项目实施社会效用的提高，而是出现了“停滞”甚至“倒退”的现象。这种情形与吉尔茨、黄宗智和杜赞奇等著名学者提出的“内卷化”理论观点具有内在契合之处：吉尔茨在对爪哇岛农业进行研究时发现，该岛农业无法向外延展却使大量劳动力不断投入其中，形成了一种劳动力填充型农业发展模式；黄宗智在研究华北小农经济时发现，即使投入了更多劳动力却没有改变单位生产的边际效益递减的现象，即出现了“没有发展的增长”；杜赞奇将“内卷化”的使用上升到国家政权领域，指出即使国家政权加大了对基层社会的控制，但其实践因未遵循地方社会的文化网络而出现治理失败的现象。上述有关“内卷化”理论的核心思想在于：某些行动的开展虽然有不断加强的趋势，但却产生了与预期不一致的后果，这种不一致尤其体现在三种类型上：一是停滞不前；二是有增长无发展；三是出现异化效应。在笔__者所经历的S 市公益服务项目第三方评估实践中，同时存在着上述几种内卷化现象，即政府购买社会服务资源不断投入、第三方评估持续参与等行为并未促进更优的社会服务体系构建，以及现代社会组织体制的形成。

社区公益服务项目第三方评估的“内卷化”效应及其生成原因

结合近几年对S 市公益服务项目第三方评估实践的观察和反思，笔者将其近年来出现的“内卷化”趋势及其表征概括如下：

第一，社会需求未得到有效回应：

第三方评估的需求检视前提失真。一个有效的社会服务项目必须立足于特定社会问题，并对其所影响的特定人群存在的需求进行积极回应。在评估实践中，笔者发现，绝大多数公益服务项目的开展都没有专门意义上的需求评估，尽管项目实施文件中规定了各区/ 县要统筹辖区内的街/ 镇和社会组织共同开展项目需求评估，但实质上，全市范围内的公益服务项目基本上按照既定的项目类型以及相应“被确定了的”服务人群、服务内容和服务目标进行开展，导致项目需求呈现出自上而下的既定逻辑而非自下而上的发现逻辑。在实践中出现了不同主体的自利逻辑：“政府把钱用出去了，要的是大数据或政绩；社会组织拿到项目了，能够养活自己；社区居民‘有比没有好’的心态明显。”这种现象进一步体现在项目实施的社会效应上来，即每年在公益服务领域投入相对稳定的资源，但却并未有效回应社区内特定群体存在着的刚性需求，导致第三方评估以需求为导向的前置行动失去了真正的基础。

第二，社会组织呈“悬浮式发展”：

第三方评估的能力提升功能失灵。在党的十七大、十八大以来，社会组织被赋予了和谐社会建构和社会治理协同功能，S 市公益服务项目实施的初衷与上述政策宗旨是内在契合的，即注重政府职能转移与加强社会组织的培育发展相结合。在相关制度和政策契机下，大量社会组织应运而生，成为政府购买社会服务的重要实施主体，在近五六年的公益服务项目实践中，单就注册参与这一项目性质的公益服务组织就有千余家。这表明，公益服务项目的制度化推进为社会组织从无到有提供了巨大的动力支持。然而，在评估实践中，参与公益服务项目实施的社会组织难以真正扎根社区，总是停留在较为浅层的活动开展和服务供给行动中，呈现出一种“悬浮式发展”状态。对于公益服务项目既定的、大量的服务指标来说，这些组织逐渐形成了一种“为拿项目而做项目”的生存理性逻辑，而真正意义上通过项目实施履行社会使命、回应社会需求、提升自身能力等目标的社会组织屈指可数，这也体现了第三方评估难以有效发挥社会组织能力提升的功能。

第三，社会服务体系仍显碎片化：

第三方评估的服务整合优势失效。按照民政部福彩金的使用规定，S 市开展的公益服务项目主要集中在为老、助残、儿童青少年和扶贫等领域，因而，其覆盖群体主要是转型社会背景下相对脆弱的特殊人群。原则上，公益服务项目的开展旨在进一步完善各个领域的社区服务体系，并从整体上为搭建和形成完善的社会服务体系提供支撑。在实践中，我们很难看到不同服务领域或针对不同人群的服务之间具有连接性或者整合性，例如，针对同样一个特殊困难家庭，既定的服务项目可能只能惠及到该家庭的残障成员，而对于该家庭整体上的贫困状况却缺乏关注，或者要依托其他专门项目来支撑。实践中甚至存在对于同一老人群体采取不同服务供给的情形，这表明现有服务实践中存在着显现的碎片化特征，第三方评估对此类问题应有的整合优势难以奏效。

不难看出，S 市公益服务项目第三方评估实践中存在的上述内卷化现象，其主要原因与第三方评估机制在现有公益服务项目运行体制中的结构性位置、合法性基础、权威性角色、专业性引领等要素密切相关。其中，第三方评估缺乏明确的结构性位置，是导致其在实践中出现角色模糊和角色分化的重要原因。这种角色模糊和角色分化主要体现在：第三方评估应该坚持何种原则和立场并致力于实现何种目标缺乏清晰的厘定。目前的第三方评估沦为出资方对其所资助项目的“检查工具”，成为政府通过项目对社会进行管理的一种技术治理或治理技术。与结构性位置不清晰直接相关的是，现有的政策体系中缺乏对第三方评估的专门规定，由于法律地位的缺失直接关联着第三方评估在法律合法性、社会合法性等方面的合法性危机，进一步限制了第三方评估在实践中的权威性形象，即第三方评估所提出的评估建议和评估结论难以对实践中的项目实施主体发挥“以评促建”的功能，更难以对政府实施的政策加以优化或改进，因而难以体现第三方评估的专业引领优势。简言之，由于现有治理结构中缺乏对第三方评估的结构性位置进行明确厘定，以及现有制度架构中缺乏对第三方评估的合法性基础构建，导致实践中的第三方评估出现角色偏差、功能失灵和专业悬置等后果。

超越内卷化：社区公益服务项目第三方评估的治理之维

需要指出的是，现有政府购买社会服务实践中还存在这样那样的问题，导致这些问题的原因是复杂多元的。本文仅从第三方评估的角度分析了公益服务项目实践中存在的几个问题及其与第三方评估“ 内卷化” 困境的关联性， 基于此，我们尝试寻求一些超越当前第三方评估“内卷化”困境的治理策略。

第一，厘定第三方评估的结构性位置。基于当前政府购买服务第三方评估存在结构性位置缺失的情形，应该在相关政策和制度设置中重新厘定第三方评估的结构位置，明确第三方评估主体与政府、社会组织以及社会大众等主体之间的平等协作关系，改变当前第三方评估作为“检查工具”，甚至可有可无的尴尬处境。

第二，确立第三方评估的合法性基础。由于对第三方评估之于现有社会治理结构中的位置缺乏明确规定，相应地未能在法律法规体系中确立第三方评估的合法性地位。法律合法性的缺失进一步削弱了其社会合法性的可获得性。因此，只有在法律地位得以确立、社会承认广泛的前提下，才能重构第三方评估的合法性基础。

第三， 强化第三方评估的权威性角色。现实中第三方评估的建议和意见缺乏效力，导致前后相继的项目重复出现相似的问题，从根本上讲，这是由于第三方评估的权威性角色未能得以体现之故。因此，应进一步优化第三方评估机制，尤其应在相关法律体系中赋予第三方评估的权威性角色，通过前置评估、过程评估和结果评估，使其在发挥专家系统优势的基础上实现对社会服务实践的有效推动。

来源：搜狐网

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